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AUSLANDSENTSENDUNGEN | Absolute Bindungswirkung von A1-Dokumenten

04.12.2016

Im Rahmen von Auslandsentsendungen bescheinigt das A1-Dokument, dass die Sozialversicherungsabgaben für den betreffenden Arbeitnehmer bereits in einem anderen Mitgliedstaat der EU, etwa in seinem Herkunftsland, entrichtet wurden. Diese Bescheinigung ist für die betroffenen Mitgliedstaaten bzw deren Sozialversi-cherungsträger bindend. Dennoch ziehen die österreichischen Behörden vorliegen-de A1-Bescheinigungen bzw deren Bindungswirkung immer wieder in Zweifel. In seiner Entscheidung vom 7.3.2016 hat das Bundesverwaltungsgericht über die Bindungswirkung abgesprochen und auch die Handlungsmöglichkeiten der Behör-den bei Zweifeln an der Richtigkeit von A1-Formularen aufgezeigt. Der VwGH hat im Beschluss vom 14.9.2016 die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts in Frage gestellt und dem EuGH einige Fragen zur Bindungswirkung von A1-Formularen vorgelegt.

Die Rechtsgrundlagen 

Maßgebliche Rechtsgrundlage für die fraglichen sog. A1-Dokumente ist die Verordnung (EG) Nr. 883/2004, worin normiert ist, welchen sozial(versicherungs)rechtlichen Vorschriften innerhalb der Europäischen Union entsendete Arbeitnehmer unterliegen. Besonders relevant sind die Artikel 11 und 12 der EG-Verordnung. Artikel 11 normiert, dass eine Person, die in einem Mitgliedstaat eine Beschäftigung oder selbstständige Erwerbstätigkeit ausübt, grundsätzlich den Rechtsvorschriften dieses Mitgliedstaates unterliegt. Wird hingegen eine Person eines Mitgliedstaates für Rechnung des Arbeitgebers in einen anderen Mitgliedstaat entsandt, so unterliegt der Arbeitnehmer auch weiterhin den Sozialrechtsvorschriften des Herkunftslandes, sofern die voraussichtliche Entsendedauer 24 Monate nicht überschreitet (Artikel 12). 

Wurde auf Basis dieser maßgeblichen EU-Verordnung der zuständige Mitgliedstaat bzw dessen zuständiger Sozialversicherungsträger ermittelt, stellt dieser sodann auf Antrag das A1-Dokument aus. Wurde das A1-Dokument einmal ausgestellt, so ist der ausländische Versicherungsträger daran gebunden und darf im Tätigkeitsstaat keine SV-Beträge vorschreiben. Die Sozialrechtsbestimmungen des Entsendestaates und somit auch dessen Versicherung des Arbeitnehmers bleiben unverändert.

Die Problematik der Bindungswirkung 

Das ursprünglich zum Schutz der Arbeitnehmer eingeführte A1-Formular verhindert aufgrund seiner Bindungswirkung (und ggfs auch Rückwirkung der Ausstellung durch einen SV-Träger) weitgehend die Möglichkeit einer Überprüfung der Rechtmäßigkeit dieses Dokumentes. Die Sozialversicherungssysteme der meisten Mitgliedstaaten, so auch Österreich, nehmen die Ausstellung des A1-Formulars in einem reinen Formalverfahren auf Basis der Anmeldedokumente vor, welches eine Ermittlung und Berücksichtigung der tatsächlichen Umstände grundsätzlich ausschließt. Aufgrund der strengen Bindungswirkung ist es im Tätigkeitsstaat daher auch nicht möglich, die Korrektur eines fehlerhaften oder falschen Dokuments vorzunehmen. 

Infolge dieses bloß förmlichen Verfahrens könnte es sohin auch relativ leicht möglich sein, etwa ein Scheinarbeitsverhältnis im Ausland zu begründen, um keine Sozialversicherungsbeiträge in Österreich leisten zu müssen. So können auch ausländische Unternehmen Mitarbeiter nach Österreich entsenden, für welche im Entsendestaat lediglich SV-Abgaben basierend auf dem im Formular angegebenen Mindestlohn entrichtet werden und nicht auf Basis des tatsächlich erwirtschafteten Lohns.

Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht 

  • Sachverhalt und Entscheidung 

Im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht (BVwG) wurde der Fall eines österreichischen Fleischhandelunternehmens behandelt, welches die Fleischverarbeitung durch von ungarischen Subunternehmern nach Österreich entsendete Arbeitskräfte durchführen ließ. Für diese Mitarbeiter wurden nach Arbeitsantritt bzw auch rückwirkend nach Beendigung der Arbeitsverhältnisse seitens der ungarischen Sozialversicherungsbehörde ungarische A1-Formulare ausgestellt. Nach Ansicht des österreichischen SV-Trägers (Gebietskrankenkasse) waren die Löhne der Dienstnehmer jedoch der österreichischen Vollversicherung zu unterwerfen. Die GKK vertrat dabei die Rechtsauffassung, dass die vorliegenden A1-Bescheinigungen im gegenständlichen Fall keine Bindungswirkung entfalten würden, zumal angesichts der konkreten Umstände keine Entsendungen im Sinne der EG-VO 883/2004 vorlägen. 

Demgegenüber bestätigte das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung (BVwG vom 7.3.2016, GZ: L511 2005897-1) sehr wohl die ggfs auch rückwirkende Bindungswirkung der vorgelegten ausländischen A1-Dokumente.

  • Bindungswirkung und Rückwirkung

Bei der Bestätigung der Bindungswirkung stützte sich das Bundesverwaltungsgericht im Wesentlichen auf die höchstgerichtliche Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) bzw auch des österreichischen Verwaltungsgerichtshofes (VwGH):

Die BINDUNGSWIRKUNG basiert grundsätzlich auf der Judikatur des Europäischen Gerichtshofes (EuGH-Urteil vom 26.1.2006, C-2/05, Rs Herbosch Kiere): Demnach gilt ein in einem Mitgliedstaat ordnungsgemäß ausgestelltes A1-Dokument für den Sozialversicherungsträger des anderen Mitgliedstaates als verbindlich, solange es vom ausstellenden Mitgliedstaat nicht widerrufen oder für ungültig erklärt wird.

Der Unionsrechtssetzer hat diese Rechtsprechung des EuGH in die EU-Verordnungen VO 883/2004 und DVO 987/2009 übernommen und in Art. 5 Abs. 1 DVO 987/2009 normiert, dass Dokumente, worunter auch das A1-Dokument zu subsumieren ist, sowie Belege, auf deren Grundlage die Dokumente ausgestellt wurden, für die Träger der anderen Mitgliedstaaten absolute Bindungswirkung entfalten. Der an das A1-Dokument gebundene Mitgliedstaat kann gemäß Art. 5 Abs. 2 DVO 987/2009 im Falle von Zweifeln an der Richtigkeit des dem A1-Dokument zugrundeliegenden Sachverhalts oder dessen rechtlicher Bewertung lediglich die folgenden Schritte einleiten: 

  • Verlangen einer Überprüfung durch den ausstellenden Träger  und, sofern es zu keiner Übereinstimmung kommt,
  • Anrufung der Verwaltungskommission um Vermittlung. Führt auch das nicht zum Erfolg, so kann der SV-Träger schließlich noch ein
  • Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 ff AEUV anstrengen. 

Der Verwaltungsgerichtshof stützte sich in seiner Judikatur ebenfalls auf diese Rechtsnormen.

Hinsichtlich der RÜCKWIRKUNG von A1-Dokumenten, wenn diese also erst nach Beendigung des Arbeitsverhältnisses ausgestellt wurden, verweist das Bundesverwaltungsgericht ebenfalls auf die Judikatur des EuGH, die klarstellt, dass die entsprechende Ausstellung eines A1-Dokuments durchaus auch Rückwirkung entfaltet (EuGH 30.03.2000, C-178/97, Rs Barry Banks ua, Rz 54 - 57).

  • Bindungswirkung auch bei bewusster Umgehungshandlung?

Das Bundesverwaltungsgericht bestätigte in seiner Entscheidung die Bindungswirkung selbst im Falle einer bewussten Umgehungshandlung durch ein Unternehmen und/oder den ausländischen Sozialversicherungsträger und verweist dabei auf den ausschließlich möglichen oa Ablauf, sich also in derartigen Fällen mit dem ausstellenden ausländischen Sozialversicherungsträger in Verbindung zu setzen oder die Verwaltungskommission anzurufen oder letztlich eben ein Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 ff AEUV einzuleiten. Weiters weist das BVwG auf eine parlamentarische Anfrage vom 24.2.2014 hin, in welcher konkret die Möglichkeit eines bewussten Missbrauchs der Ausstellung von A1-Dokumenten behandelt wurde: "2. Wie kommt es, dass eine Bescheinigung ‚E101/A1' so einfach von Trägern anderer Mitgliedstaaten, teilweise unter falscher Auslegung oder Nichtbeachtung des geltenden Unionsrechts, ausgestellt werden kann?". Letztlich wurde klar ausgeführt, dass selbst ein bewusster Missbrauch bzw. eine bewusste Umgehungshandlung der Sozialversicherungsvorschriften keine Auswirkung auf die Bindungswirkung von A1-Dokumenten hat!

Revision vor dem VwGH

Die Gebietskrankenkasse und der Bundesminister für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz haben gegen das Erkenntnis des BVwG Revision eingebracht und wenden sich damit gegen eine absolute Bindungswirkung von A1 Formularen. Auch der VwGH zweifelt diese an (4.9.2016, 2016/08/0013) und hat dem Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) nach Art. 267 AEUV folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt: 

  • Gilt Bindungswirkung von A1 Dokumenten auch in einem Verfahren vor einem Gericht im Sinn des Art. 267 AEUV?

  • Für den Fall, dass nicht schon die Frage 1. verneint wird: 

    • Gilt die genannte Bindungswirkung auch dann, wenn zuvor ein Verfahren vor der Verwaltungskommission für die Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit stattgefunden hat, das weder zu einer Einigung noch zu einer Zurückziehung der strittigen Dokumente geführt hat?
    • Gilt die genannte Bindungswirkung auch dann, wenn ein Dokument "A1" erst ausgestellt wird, nachdem der Aufnahmemitgliedstaat formell die Pflichtversicherung nach seinen Rechtsvorschriften festgestellt hat? Gilt die Bindungswirkung in diesen Fällen auch rückwirkend?

  • Für den Fall, dass sich unter bestimmten Voraussetzungen eine beschränkte Bindungswirkung von A1 Dokumenten ergibt: Widerspricht es dem in Art. 12 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 enthaltenen Ablöseverbot, wenn die Ablöse nicht in Form einer Entsendung durch denselben Dienstgeber erfolgt, sondern durch einen weiteren Dienstgeber? Spielt es dabei eine Rolle,

    • ob dieser Dienstgeber im selben Mitgliedstaat wie der erste Dienstgeber seinen Sitz hat oder
    • ob zwischen dem ersten und dem zweiten entsendenden Dienstgeber personelle und/oder organisatorische Verflechtungen bestehen?

Conclusio

Während das Erkenntnis des BVwG (7.3.2016, GZ: L511 2005897-1) die absolute Bindungwirkung bestätigte, zweifelt der am 14.9.2016 ergangene Beschluss des VwGH diese an. Der VwGH hat in der Folge dem EuGH einige Fragen zur Bindungswirkung vorgelegt. Die weitere Entwicklung bleibt abzuwarten. Eine Aufweichung der Bindungswirkung durch den EuGH würde jedenfalls mit erhöhter Rechtsunsicherheit für betroffene Unternehmen einhergehen.

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Verfasser:
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